工伤保险先行支付在经办环节中面临的 三重安全风险

  2011年《社会保险法》第四十一条确定了工伤保险先行支付制度，历经15年，四川省执法与司法实践中，申请条件方面“登记主义”与“自动发生主义”的分歧逐步消解，工伤保险先行支付制度得以回归初衷。制度善意逐步走出“抽屉”，成为保护工伤职工的最后“救命稻草”。然而，工伤保险基金安全风险日益攀升，新时期如何进一步筑牢基金安全防线，是社会保险经办机构必须直面的课题。

  通过实践调研发现，社会保险经办机构在先行支付待遇核定、支付及追偿中面临三重安全风险。

  第一重，申请条件分歧，基金缺口不断扩大。检索裁判文书网等发现，各省高院对先行支付申请条件是否以“登记”为前提存在“同案不同判”。四川省亦陷入执法与裁判观点分歧长达十余年。2025年下半年起，四川各地经办机构逐步摆脱“登记主义”，将用人单位未依法缴纳工伤保险费且持工伤认定书的职工，在穷尽法律救济仍未获足额清偿时，作为申请条件。条件放宽后先行支付数量迅速增长;同时工伤保险费率下调、参保增速放缓、待遇标准提高，基金压力与日俱增。

  第二重，核定扣减环节受阻，基金支付风险升高。《社会保险基金先行支付暂行办法》中规定，工伤保险待遇先行支付的范围仅限于应当由工伤保险基金支付的范围。现实案例中，用人单位既未缴纳工伤保险费，又消极对待工伤认定，导致职工逾期申请工伤认定的情况屡见不鲜;又依据《工伤保险条例》，用人单位超过法定期限未申请的，期间发生工伤保险待遇费用由用人单位承担，经办机构对同一待遇项目陷入“应支”与“不应支”的两难境地;此外，职工在停工留薪期内借支或通过执行获得无具体项目的待遇，法律中只是明确了职工申请时应退回或由经办机构核定时扣除该由工伤基金支付的部分待遇，但对于已领取的没有明确待遇项目的工伤保险待遇，是否职工应退还或由经办机构抵扣没有明确法律规定。

  第三重，手段威慑单一，基金追偿后继乏力。经办机构仅有“催告—责令退还—申请强制划拨—申请法院执行”等追偿途径，程序复杂单一且冗长;对第三人造成的工伤先行支付医疗费，仅能向法院起诉，缺乏具体惩治措施与追偿流程。加上部分经办机构懒政，错误认为“法院执行不到钱，我们追偿也无用”，将法院执行终结裁定书作为不实施追偿手续的挡箭牌，完全没有意识到“先行支付是垫付性权利的转移，追偿是履行法定程序性义务”。

  工伤保险先行支付制度，是守护劳动者生命尊严的兜底性保障。确保这一制度成为工伤职工的“最后一道救济屏障”，切实规范和完善先行支付的待遇经办工作，至关重要。对此，建议从以下四个方面寻求突破。

  首先，明确申请条件，优化办理时限。彻底摒弃“登记主义”执法观点，改变以往依靠行政判决，被动消极确定申请条件的受理方式，统一先行支付申请条件，减少职工申请周期，开通绿色通道实现快速审批拨付，回归工伤保险先行支付制度“救急就困”初衷。严格审核申请资格，明确已通过协商方式获得相应工伤待遇的职工，不再符合先行支付申请条件，确保工伤保险基金精准用于最迫切需要的工伤职工。

  其次，以案为鉴，严禁“双重保障”。通过查询裁判文书网显示，四川省仅有数例行政判决，涉及先行支付中工伤认定超期申请医疗费以及已获未明确待遇项目的工伤保险待遇扣减案例。其中先行支付中工伤认定超期申请医疗费问题，法院明确判决不该进行扣除，而应该在职工提出申请，核定符合工伤“三大目录”的医疗费后予以先行支付，并不是简单的扣除或者不予支付;对于已获未明确待遇项目的扣减问题，判决载明社会保险基金先行支付的目的在于“救急救困”，宗旨为弥补职工未获清偿的损失，实为过程性垫付，而不是对工伤职工的“双重保障”，且应保障社保基金安全，应当对已获未明确的待遇金额在先行支付待遇核定时予以扣减。上述两起案例为先行支付中法律未予明确的事项提供了实践指引，对经办机构核定相关待遇具有重要参考价值，有助于进一步保障工伤保险基金的安全。

  再者，协调联动，应追尽追。针对存在特殊情况的用人单位，应建立多部门联合、统一协调的处理机制，尽可能提前介入，最大限度降低先行支付的发生率。同时与工商行政管理部门、公安、法院建立对接或者合作机制，实现被执行人信息共享，对被执行的用人单位及其法人、出资人以及第三人纳入行政信用监管，实行“法人人格否认”，股东或法定代表人与法人承担连带责任，形成系统完备的社会化制约机制。

  最后，强化预防宣传，提高工伤参保率。将工伤预防宣传纳入劳动者岗前培训内容，持续推进工伤预防“进企业、进社区、进工地”等系列宣传活动，强化工伤保险新媒体宣传矩阵建设，补齐宣传短板。同时，深入面向非法用工单位从业人员、零工从业者、超过法定退休年龄的进城务工农民及老年就业人员(“职场白发族”)等特殊群体，切实打通政策宣传的“最后一公里”。建立重点核查与随机抽查相结合的工作机制。将近两年内发生过工伤或劳动纠纷的用人单位纳入年度重点核查名单，协同社保征收部门开展主动上门稽核;对其他单位实施随机抽查，确保所有职工应保尽保。(作者：殷俊强)